近年來，多地城投公司謀劃轉(zhuǎn)型，對于轉(zhuǎn)型中關(guān)鍵一環(huán)之經(jīng)營性業(yè)務(wù)的選擇，更是使出渾身解數(shù)、各顯神通，有的搞房地產(chǎn)、有的搞旅游、有的搞金融、有的搞產(chǎn)業(yè)投資、有的并購上市公司等等，呈現(xiàn)“百花爭艷”態(tài)勢。事實(shí)上，能有上述轉(zhuǎn)型路徑的大多數(shù)是地方條件較好或經(jīng)濟(jì)水平較高的城投，其他多數(shù)城投仍舊踏步在以代建和城市運(yùn)營為主的發(fā)展道路上。找到合適的經(jīng)營性業(yè)務(wù)確實(shí)沒那么容易，結(jié)合方達(dá)咨詢眾多城投公司的咨詢服務(wù)經(jīng)驗(yàn)來看，砂石業(yè)務(wù)對城投公司來說，是個(gè)不錯的選擇。

一、河道管理不斷加強(qiáng)，采砂工作逐步規(guī)范

河道砂石，是指天然石在自然狀態(tài)下，經(jīng)水的作用力長時(shí)間反復(fù)沖撞、摩擦而產(chǎn)生的，是組成河道砂床的重要部分，對于確保河勢穩(wěn)定和防洪安全，具有重要意義。與此同時(shí)，河道砂石，多用于建筑、混凝土、筑路材料以及鑄造、鋼結(jié)構(gòu)、架結(jié)構(gòu)、修造、橋梁等領(lǐng)域的清砂、除銹、強(qiáng)化、成形等，因此決定了其是道路、橋梁、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用量最大、不可或缺的建筑材料。

（一）無序的河道采砂工作備受關(guān)注

隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，建筑市場對砂石材料的需求量不斷攀升，同時(shí)也是在立法不及時(shí)、監(jiān)管不到位以及利益驅(qū)使等多重因素下，針對河道砂石的開采進(jìn)入了無序化狀態(tài)。這種無序開采現(xiàn)象，一方面嚴(yán)重阻礙行洪和通航安全、破壞河勢穩(wěn)定以及造成自然生態(tài)環(huán)境破壞的不可逆；另一方面導(dǎo)致了砂石材料的供給過雜過量，造成砂石品質(zhì)得不到保證、砂石資源的浪費(fèi)以及砂石價(jià)格居高不下等多種問題。為此，圍繞加強(qiáng)河道管理、規(guī)范采砂工作等建立健全政策法規(guī)和規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)被提上日程。

（二）完善的河道采砂規(guī)章陸續(xù)出臺

為加強(qiáng)河道管理、保障防洪安全、發(fā)揮江河湖泊的綜合效益，國家陸續(xù)出臺了多項(xiàng)關(guān)于河道采砂管理的制度規(guī)范和政策要求。1988年6月，國務(wù)院第七次常務(wù)會議召開并制定了《中華人民共和國河道管理?xiàng)l例》（2018年3月第四次修正）。為進(jìn)一步加強(qiáng)河湖管理保護(hù)工作，落實(shí)屬地責(zé)任，健全長效機(jī)制，2017年，習(xí)近平總書記在新年賀詞中向全國人民做出“每條河流要有‘河長’了”的莊嚴(yán)承諾。隨后一年多時(shí)間，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳陸續(xù)下發(fā)《關(guān)于全面推行河長制的意見》《關(guān)于在湖泊實(shí)施湖長制的指導(dǎo)意見》以及水利部辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步強(qiáng)化河長湖長履職盡責(zé)的指導(dǎo)意見的通知》等文件。2020年初，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳又下發(fā)“一河（湖）一檔”建立指南（試行）文件，河湖長制的全面建立，成為新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)的新實(shí)踐。

以上文件頒布的出發(fā)點(diǎn)更多的是落實(shí)在河道管理立法上，而針對河道管理中的河道采砂工作，為強(qiáng)化管理，國務(wù)院各相關(guān)部門也切實(shí)提高政治站位，從社會發(fā)展全局出發(fā)，建立專門立法保護(hù)，使采砂管理走上有法可依之路。2001年10月，國務(wù)院令第320號發(fā)布《長江河道采砂管理?xiàng)l例》，目的在于加強(qiáng)長江河道采砂管理，維護(hù)長江河勢穩(wěn)定，保障防洪和通航安全。2018年底，水利部召開河道采砂管理專題會議，會議圍繞全面加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管、推進(jìn)河道采砂管理有序可控展開指示，并隨之于2019年初下發(fā)《水利部關(guān)于河道采砂管理工作的指導(dǎo)意見》一文，對采砂業(yè)務(wù)如何開展給出明確規(guī)定。隨后《水利部、交通運(yùn)輸部建立長江河道砂石采運(yùn)管理單制度》《水利部辦公廳關(guān)于加快規(guī)劃編制工作、合理開發(fā)利用河道砂石資源的通知》以及《河道采砂管理?xiàng)l例（征求意見稿）》分別就采砂的四聯(lián)單制度、規(guī)劃制度以及“采運(yùn)銷管”全流程管理給出明確操作指導(dǎo)。為維護(hù)河道秩序，遏制非法采砂，2021年8月，水利部辦公廳發(fā)布《關(guān)于開展全國河道非法采砂專項(xiàng)整治行動的通知》，要求自2021年9月1日起，集中一年時(shí)間，對全國有采砂管理任務(wù)的河湖，持續(xù)深入開展非法采砂專項(xiàng)整治。

（三）清晰的河道管理責(zé)任逐步明確

根據(jù)政策文件精神，河道采砂管理工作采取地方人民政府行政首長負(fù)責(zé)制，且一并納入政府管理工作內(nèi)容和考核體系之中。在此基礎(chǔ)之上，將河長制、湖長制與采砂管理責(zé)任制有機(jī)結(jié)合，建立以河長湖長為第一責(zé)任人的河道采砂組織領(lǐng)導(dǎo)工作組，切實(shí)落實(shí)好對河道砂石資源使用的管理工作。各級水行政主管部門是負(fù)責(zé)本級河道采砂工作管理和監(jiān)督的重要責(zé)任人，在國家確定的重要江河、湖泊設(shè)立流域管理機(jī)構(gòu)，在所管轄范圍內(nèi)行使法律法規(guī)規(guī)定的編制河道采砂規(guī)劃、落實(shí)河道采砂管理和監(jiān)督職責(zé)。與此同時(shí)，公安、交通運(yùn)輸、自然資源、林草等相關(guān)部門還形成了河道采砂管理工作的監(jiān)管合力，加強(qiáng)行政執(zhí)法和落實(shí)現(xiàn)場監(jiān)管。

二、城投公司開展河道采砂業(yè)務(wù)的可行性

（一）國有管理規(guī)范了河道采砂的市場秩序

除上述政策立法外，城投開展河道砂石業(yè)務(wù)在具體操作上也已有章可循。

在實(shí)際運(yùn)作中，為進(jìn)一步規(guī)范整合砂石資源有效利用，穩(wěn)定市場價(jià)格，收回河道砂石開采權(quán)，成立國有平臺統(tǒng)一開采銷售的砂石國有化管理模式已經(jīng)在眾多省市予以實(shí)踐并逐步全國推廣。海南、江西、四川、湖北、湖南、安徽、山東、陜西等多地省市政府出臺相關(guān)方案，探索砂石資源國有化經(jīng)營模式，基本是按照“政府主導(dǎo)、國企參與”的原則，由政府直接委托國有公司作為業(yè)主單位，實(shí)行河砂的“統(tǒng)一開采、統(tǒng)一經(jīng)營、統(tǒng)一運(yùn)輸、統(tǒng)一使用”。實(shí)行河道砂石管理回歸國有化，對強(qiáng)化資源保護(hù)、穩(wěn)定市場供應(yīng)具有重要作用。作為城投公司，在開展河道砂石業(yè)務(wù)上，既能滿足政府對業(yè)務(wù)的管控權(quán)，又能實(shí)現(xiàn)自身經(jīng)營性業(yè)務(wù)的開展、創(chuàng)造收益的需求，進(jìn)而達(dá)到經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益的三方共贏。

（二）河道采砂拓寬了城投公司的業(yè)務(wù)領(lǐng)域

當(dāng)前，我們經(jīng)濟(jì)依然承受著需求收縮、供給沖擊和預(yù)期轉(zhuǎn)弱的“三重壓力”。穩(wěn)增長重任之下，投資拉動的作用不減。投資拉動的一個(gè)重要方面就是基建投資拉動。作為地方國企的排頭兵，城投公司在積極服務(wù)地方民生的同時(shí)，自然是地方基建投資的重要抓手?；ㄍ顿Y中，以河道砂石為基礎(chǔ)原材料，衍生出的混凝土、水泥等是道路、橋梁、水利等用量最大、不可或缺且不可替代的建筑材料。因此，城投公司積極開展河道采砂業(yè)務(wù)在一定程度上能降低基建投資總成本。再者，城投公司開展砂石業(yè)務(wù)，也是能有效擴(kuò)大現(xiàn)金流，獲得較好收益。在河道采砂管理嚴(yán)格規(guī)范的形勢下，城投公司除了積極爭取砂石業(yè)務(wù)的經(jīng)營權(quán)，還應(yīng)關(guān)注業(yè)務(wù)開展的合規(guī)性。

三、城投公司開展河道采砂業(yè)務(wù)的操作路徑

（一）摸清資源現(xiàn)狀

城投公司決定是否開展河道采砂業(yè)務(wù)，除河道采砂業(yè)務(wù)與已有業(yè)務(wù)高度關(guān)聯(lián)性之外，還取決于當(dāng)?shù)厥欠裼锌砷_采的河道砂石資源。因河道砂石資源的屬地性和自然性，在當(dāng)?shù)鼐哂锌砷_采的河道砂石資源基礎(chǔ)之上，城投公司要聯(lián)合當(dāng)?shù)氐乃?、自然資源等部門，摸清資源使用現(xiàn)狀，包括規(guī)劃方案、開采量、開采期、開采方式、現(xiàn)有業(yè)務(wù)經(jīng)營方、經(jīng)營渠道、盈利模式、利潤量等，詳細(xì)調(diào)研當(dāng)?shù)厥袌?，出具業(yè)務(wù)可行性方案。

（二）做好前期準(zhǔn)備

根據(jù)河道采砂相關(guān)法律法規(guī)文件，城投公司開展河道采砂業(yè)務(wù)還需滿足以下條件：有依法取得的營業(yè)執(zhí)照；有符合環(huán)保等要求的采砂作業(yè)方式；有符合要求的采砂設(shè)備和采砂技術(shù)；用船舶采砂的，船舶、船員的證書齊全有效；無非法采砂失信行為和不良記錄以及法律法規(guī)規(guī)定的其他條件?？紤]到城投公司本身若無與此相關(guān)的資格條件，為盡快開展業(yè)務(wù)，可考慮參控股或兼并、收購市場已有企業(yè)，做好盡調(diào)分析，選擇合適的操作方式，最終組建成具有河道采砂業(yè)務(wù)條件的主體。

（三）主動申請?jiān)S可

根據(jù)河道采砂相關(guān)法律法規(guī)文件，河道采砂業(yè)務(wù)采取許可制，由縣級以上人民政府水行政部門或者流域管理機(jī)構(gòu)依照管理權(quán)限審批，未經(jīng)許可，一律禁止從事河道采砂業(yè)務(wù)。隨著收回河道砂石開采權(quán)，成立國有平臺統(tǒng)一開采銷售的砂石國有化管理模式在眾多省市的實(shí)踐和推廣，建議由政府直接許可當(dāng)?shù)爻峭豆鹃_展河道砂石業(yè)務(wù)是行之有效的。具體是：具備開展河道采砂業(yè)務(wù)條件的城投公司向當(dāng)?shù)赜性S可權(quán)的水行政主管部門或流域管理機(jī)構(gòu)提出申請，經(jīng)其審查合格后，發(fā)放河道采砂許可證，城投公司根據(jù)行政許可范圍內(nèi)的相關(guān)規(guī)定開展相應(yīng)業(yè)務(wù)。

（四）依法開展業(yè)務(wù)

河道砂石業(yè)務(wù)開展主要是把握好采、運(yùn)、銷三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。城投公司在依法許可開展業(yè)務(wù)時(shí)，對于開采、運(yùn)輸業(yè)務(wù)，由于其對作業(yè)工具具有一定要求，可采取對外招標(biāo)形式，對于銷售。一方面用于解決內(nèi)部需求，另一方面可根據(jù)政府有關(guān)文件確定的銷售價(jià)格。對外進(jìn)行銷售供應(yīng)，此部分業(yè)務(wù)可自行開展。同時(shí)，在依法接受流域管理機(jī)構(gòu)、水行政管理部門之外，還要依法接受公安、交通運(yùn)輸、自然資源、林業(yè)等相關(guān)部門的管理和監(jiān)督，配合相關(guān)執(zhí)法監(jiān)督管理工作。

A城投公司開展河道采砂業(yè)務(wù)案例

A公司為安徽省某縣城投公司，其作為該縣砂石業(yè)務(wù)的國有運(yùn)作主體，經(jīng)政府授權(quán)許可，負(fù)責(zé)全縣河道砂石的開采以及加工經(jīng)營。同時(shí)，經(jīng)政府指導(dǎo)，多部門配合，確保砂石業(yè)務(wù)運(yùn)作上合法合規(guī)。如：規(guī)劃布點(diǎn)上，縣政府組織水務(wù)、國土等部門編制了中長期河道采砂規(guī)劃，縣水務(wù)局、國土局確定開采范圍和數(shù)量，經(jīng)勘測和評估，報(bào)縣政府批準(zhǔn)后，有償出讓給城投公司開采；經(jīng)營模式上，A公司遵照政府下達(dá)的“多元參與”原則，其采砂、運(yùn)砂、加工、銷售等環(huán)節(jié)通過競爭談判和招標(biāo)等辦法確定承包代工主體。此項(xiàng)業(yè)務(wù)開展一年多后，A公司已生產(chǎn)成品砂石共計(jì)19萬立方米，總銷售額2281萬元，利稅共計(jì)1000余萬元。

四、城投公司開展河道采砂業(yè)務(wù)鏈條延伸

城投公司嘗試通過砂石業(yè)務(wù)為突破口，不失為一個(gè)較好的路子。當(dāng)然，城投公司在涉足河道砂石業(yè)務(wù)的過程中，還需要按照法律法規(guī)行事，注意河道保護(hù)、環(huán)保要求等。傳統(tǒng)的河道砂石業(yè)務(wù)大多數(shù)是粗放型生產(chǎn)方式，隨著國家對自然資源保護(hù)、綠色生態(tài)環(huán)保、人與自然和諧共處發(fā)展等精細(xì)集約型生產(chǎn)方式的提出，河道砂石產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也得到逐步優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)集中度不斷提高，砂石企業(yè)逐漸向規(guī)?；⒕G色化、生態(tài)化轉(zhuǎn)型，資源開發(fā)水平、產(chǎn)業(yè)模式和經(jīng)營方式持續(xù)創(chuàng)新，企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營范圍和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)增加，行業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈不斷延伸發(fā)展。為此，以河道采砂業(yè)務(wù)為基礎(chǔ)，城投公司應(yīng)積極進(jìn)行業(yè)務(wù)鏈延伸：

（一）配合現(xiàn)有基建，以砂石為基礎(chǔ)，延伸多類上游業(yè)務(wù)

可發(fā)展的業(yè)務(wù)如：混凝土、水泥、砂漿、預(yù)制構(gòu)件等，在提升河道砂石資源利用集約化的同時(shí)，也能實(shí)現(xiàn)基建材料使用的自主性，更好保證基建工程質(zhì)量，增強(qiáng)企業(yè)在基建業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的核心競爭力。

（二）迎合生態(tài)環(huán)保、智慧城市建設(shè)，打造綠色產(chǎn)業(yè)生態(tài)

以砂石及其制品為基礎(chǔ)，創(chuàng)新技術(shù)模式，提升科技創(chuàng)新能力，生產(chǎn)如裝配式建筑、建筑固廢處理等綠色建材產(chǎn)業(yè)。此項(xiàng)業(yè)務(wù)的開展需要有一定的技術(shù)投入和技術(shù)創(chuàng)新能力，可引入相關(guān)企業(yè)，發(fā)展產(chǎn)業(yè)投資，打造綠色建材產(chǎn)業(yè)園。

（三）實(shí)現(xiàn)三產(chǎn)融合發(fā)展，更好踐行服務(wù)城市理念

以河道砂石為基礎(chǔ)，在以上兩類發(fā)展第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條的同時(shí)，延伸向第一產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，發(fā)展包含生態(tài)農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)觀光、休閑度假、特色旅游、文化展覽、康養(yǎng)結(jié)合等產(chǎn)業(yè)，真正做到以河道采砂為基本及相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈的轉(zhuǎn)型發(fā)展、綠色發(fā)展、和諧發(fā)展，走向建設(shè)美麗城市，更好服務(wù)城市民生的新臺階，于無形中帶動城投的轉(zhuǎn)型發(fā)展。

結(jié)語

砂石業(yè)務(wù)對于城投公司特別是縣級城投來說無疑是優(yōu)質(zhì)的資源性業(yè)務(wù)，應(yīng)積極主動爭取，并按照市場化方式運(yùn)營。與此同時(shí)，砂石業(yè)務(wù)因其具有行政許可的特殊性，城投公司在實(shí)際操作過程中也會受到地方性行政法規(guī)的影響，要根據(jù)地方性資源的實(shí)際情況來判斷。